BRUXELLES — L’Union européenne se prépare à une transformation qui dépasse la seule admission de nouveaux pays. La perspective de l’adhésion du Monténégro, de l’Albanie, de l’Ukraine ou de la Moldavie impose de réexaminer la prise de décision, la protection de l’État de droit et le financement des politiques communes. La question est de savoir si les règles d’une Union à 27 suffiront pour une organisation élargie.
Le programme de préparation présenté par la Commission européenne le 6 octobre 2026 distingue quatre domaines de réforme : gouvernance, valeurs démocratiques, politiques communes et budget. Il ne constitue ni une modification déjà adoptée des traités ni un calendrier automatique d’adhésion. Il ouvre une négociation institutionnelle qui concerne également les membres actuels.
Le veto face à l’élargissement
L’unanimité demeure obligatoire dans plusieurs domaines sensibles. Elle permet à chaque gouvernement de bloquer une décision, même soutenue par une large majorité. Avec davantage de membres, la recherche d’un accord pourrait devenir plus difficile.
Bruxelles propose d’examiner les clauses passerelles prévues par les traités, qui permettent, dans certains cas, de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée. Le débat concerne notamment certaines sanctions internationales et décisions fiscales. La majorité qualifiée ordinaire exige au moins 55 % des États représentant au minimum 65 % de la population de l’Union.
Mais l’activation de certaines clauses passerelles requiert elle-même l’unanimité. Les gouvernements attachés à leur droit de veto peuvent donc empêcher ce changement. Toutes les politiques ne relèvent pas non plus de cette procédure : les décisions ayant des implications militaires obéissent à des limites juridiques particulières.
Une intégration à plusieurs vitesses
Une autre piste consiste à utiliser plus fréquemment la coopération renforcée. Elle autorise au moins neuf États à progresser ensemble dans une politique, sous des conditions définies, sans imposer leur participation aux autres.
L’intégration différenciée existe déjà : tous les membres n’utilisent pas l’euro et tous ne participent pas de la même manière à Schengen. Son développement pourrait débloquer certaines initiatives, tout en rendant plus complexe une Union composée de plusieurs cercles d’intégration.
De nouvelles garanties démocratiques
La Commission étudie l’introduction de garanties spécifiques dans les futurs traités d’adhésion afin de réagir à de graves reculs par rapport aux engagements démocratiques des nouveaux membres. Parmi les possibilités examinées figurent des mesures temporaires et proportionnées, pouvant aller, dans les situations les plus graves, jusqu’à la suspension de certains droits.
Ces dispositions ne signifieraient pas un retrait automatique des droits des membres actuels. Leur portée dépendrait des accords conclus avec chaque candidat et des garanties juridiques retenues. Des mécanismes sont aussi envisagés pour empêcher qu’un différend bilatéral impliquant un nouvel État bloque les élargissements suivants.
Le coût d’une Union plus large
La réforme institutionnelle est indissociable du budget pluriannuel 2028-2034. Agriculture, cohésion, infrastructures, recherche, défense et transition énergétique se disputent des ressources limitées. L’arrivée d’économies dont les revenus sont inférieurs à la moyenne européenne pourrait modifier la répartition des fonds régionaux.
L’Ukraine soulève des enjeux spécifiques en raison de l’importance de son agriculture et de ses besoins de reconstruction. Il ne s’agit pas seulement de déterminer la taille du budget, mais aussi de répartir les aides entre membres actuels et futurs, et d’organiser les éventuelles périodes de transition.
Pour la Catalogne, l’Occitanie, l’Aragon, les Baléares et la Communauté valencienne, les arbitrages sur la cohésion, les réseaux de transport et la concurrence agricole et industrielle auront des conséquences concrètes. Aucun partage définitif ne permet encore de chiffrer un bilan par territoire.
Une adhésion progressive
L’Union examine une participation graduelle des candidats à certains programmes dans l’énergie, les transports, le numérique et d’autres domaines avant leur adhésion complète. Cet accès dépendrait du respect d’exigences réglementaires et démocratiques et pourrait être remis en cause en cas de manquement.
Ce modèle offrirait des bénéfices concrets pendant les négociations. Il pose toutefois une question institutionnelle : comment éviter qu’une intégration partielle ne se prolonge sans représentation complète dans les décisions européennes ?
Le Monténégro, premier terrain d’application
Le Monténégro compte parmi les candidats les plus avancés. Ses négociations permettent d’envisager la mise en œuvre de nouvelles garanties, de règles transitoires et de dispositifs d’intégration. Aucun modèle uniforme ne s’impose cependant : l’Ukraine, la Moldavie et les pays des Balkans présentent des situations économiques, juridiques et sécuritaires distinctes.
Une transformation encore en négociation
Les propositions ne constituent pas un accord entre les gouvernements. Les changements de procédure de vote, les conditions d’adhésion et les priorités budgétaires relèvent de mécanismes différents et nécessitent, selon les cas, l’unanimité ou des ratifications nationales.
Le débat fait apparaître une tension structurelle : renforcer la capacité de décision peut réduire le droit de veto individuel ; permettre à certains pays d’avancer plus vite peut accélérer les politiques communes, mais aussi multiplier les différences d’intégration. L’ampleur de la réforme dépendra des accords entre les États et de leur traduction dans le budget et les futurs traités d’adhésion.
